In presenza di spillover conseguenti all’esistenza nel contesto socio-economico di imprese innovative, il Parco (e più in generale l’intervento pubblico orientato allo sviluppo e alla crescita economica) dovrebbe modificare (integrare) l’allocazione di risorse realizzata nell’ambito del mercato, modificando le convenienze economiche delle imprese private, in modo da rendere compatibili le loro scelte di investimento in attività di ricerca e sviluppo non solo con la massimizzazione del tasso di rendimento privato della ricerca, ma anche con la massimizzazione del suo tasso di rendimento sociale.

Il rischio, tuttavia, è che l’immissione di risorse pubbliche non vada ad aumentare gli investimenti totali in ricerca e sviluppo, ma si sostituisca (totalmente o parzialmente) alle risorse private, che verrebbero comunque allocate nel mercato (e che perciò avrebbero determinato, se destinate alla ricerca, benefici sociali anche in assenza di finanziamento pubblico).

In questa seconda ipotesi si ha un effetto di spiazzamento, con una conseguente riduzione del tasso di rendimento sociale della spesa pubblica, cioè con una riduzione dell’incremento del tasso di rendimento sociale connesso all’immissione di risorse pubbliche. Quanto maggiore è l’effetto di spiazzamento, tanto minore è l’incremento del tasso di rendimento sociale derivante dall’immissione di risorse pubbliche per il finanziamento di [pag. 88] attività di ricerca e sviluppo e, quindi, tanto minore è il tasso di rendimento sociale della spesa pubblica.

Il tasso di rendimento sociale della spesa pubblica, pertanto, differisce dal tasso di rendimento sociale dell’attività di ricerca e sviluppo; quest’ultimo è infatti funzione del livello degli investimenti in ricerca e sviluppo e della tipologia di attività di ricerca finanziata (e del conseguente effetto di spillover), mentre è indipendente dall’effetto di spiazzamento, cioè dalla composizione dell’investimento in termini di risorse private e di risorse pubbliche.

Questo implica che gli investimenti in ricerca effettuati dal Parco devono essere definiti non solo in funzione della massimizzazione del tasso di rendimento sociale dell’innovazione, ma anche in funzione della massimizzazione del tasso di rendimento sociale della spesa pubblica, che è inversamente proporzionale alla probabilità che si verifichi un effetto di spiazzamento.

Questo principio è sancito anche dalla Disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo (96/C 45/06), fondata sugli articoli 92 e 93 del trattato CE. La Comunità europea ha infatti stabilito che gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo devono incentivare le imprese ad intraprendere attività di ricerca e sviluppo supplementari, che si aggiungano a quelle da esse normalmente svolte nell’ambito delle attività correnti; possono inoltre incoraggiare le imprese che non svolgono attività di ricerca e sviluppo ad intraprenderle. Per verificare che, grazie agli aiuti previsti, le imprese effettuino attività di ricerca ulteriori rispetto quelle che avrebbero svolto in assenza di aiuti, la Commissione europea tiene conto di fattori quantificabili (quali l’evoluzione della spesa destinata alla ricerca e sviluppo, il numero di persone che si dedicano ad attività di ricerca e il rapporto tra spesa per ricerca e fatturato), delle anomalie del mercato, dei costi supplementari connessi alla collaborazione transfrontaliera, nonché degli altri fattori pertinenti indicati dallo Stato membro che trasmette la notifica.

Le scelte di investimento pubblico in attività di ricerca e sviluppo (comprese quelle realizzate nell’ambito degli interventi attuati dal Parco) dovrebbero pertanto basarsi sull’individuazione dei fattori che fanno divergere il tasso di rendimento sociale dal tasso di rendimento privato e dovrebbero privilegiare attività di ricerca e sviluppo caratterizzate dal maggiore effetto spillover.

L’individuazione di attività di ricerca e sviluppo con un elevato tasso di rendimento sociale e una bassa probabilità di spiazzamento non è priva di difficoltà. Infatti, sia il tasso di rendimento sociale, sia la probabilità che si verifichi un effetto di spiazzamento, possono essere correlati positivamente col tasso di rendimento privato: quanto maggiore è il tasso di rendimento privato, tanto maggiore è la probabilità che l’attività di ricerca e sviluppo venga realizzata dall’impresa privata anche in assenza di finanziamento pubblico; ma poiché alcuni fattori che aumentano il tasso di rendimento privato concorrono anche ad aumentare il tasso di rendimento sociale (in particolare, l’esistenza di ampi mercati che consentano la diffusione dei risultati dell’attività di ricerca), la presenza di alti rendimenti sociali può anche essere un indicatore di alta probabilità di spiazzamento.

Tale correlazione viene meno in presenza di alcuni fattori, che Jaffe riconduce ai seguenti elementi.

1. Le caratteristiche della tecnologia oggetto dell’attività di ricerca e sviluppo. L’effetto spillover è potenzialmente maggiore per la cosiddetta enabling technology, che si specifica in tre tipologie: (a) multi-use technology, che determina una molteplicità di canali di knowledge spillover diffusi, in quanto questa tecnologia può essere associata a una molteplicità di applicazioni, per sviluppare le quali sono necessarie ulteriori ricerche di adattamento e implementazione, non tutte realizzabili dall’impresa che ha per prima investito nell’attività di ricerca; (b) pathbreaking technology, che determina innovazioni “rivoluzionarie”, le quali possono aprire nuove linee di sviluppo e creare nuovi mercati o addirittura nuove industrie, e che hanno un profondo impatto di knowledge spillover, in quanto è estremamente improbabile che l’impresa che per prima apre una nuova linea di sviluppo tecnologico possa acquisirne tutti i benefici economici; (c) infratechnology, che consente di rendere l’intero processo economico più efficiente (o, in alcuni casi, possibile) con riferimento sia alla produzione, sia più in generale alla stessa attività di impresa o alla stessa attività di ricerca e sviluppo, e che conseguentemente può determinare due tipi di spillover: esternalità di network, in quanto la infratechnology spesso necessita della condivisione da parte di imprese appartenenti a differenti industrie, e market spillover derivanti da una più efficiente attività d’impresa, che dovrebbe garantire elevati rendimenti sociali, connessi a un più elevato grado di innovazione generalizzata.
2. Le prospettive di commercializzazione dei risultati della ricerca. In linea generale, le politiche di intervento pubblico dovrebbero escludere sia i progetti con buone prospettive commerciali (in quanto, anche se caratterizzati da [pag. 89] elevati tassi di rendimento sociale, è molto probabile che vengano sostenuti in misura adeguata dal settore privato, in virtù dei loro elevati tassi di rendimento privato), sia i progetti con scarse prospettive commerciali (in quanto, pur essendo estremamente improbabile che vengano sostenuti dal settore privato, non potrebbero comunque avere effetti diffusivi e determinare benefici sociali).

La priorità dovrebbe essere attribuita ai progetti con prospettive commerciali marginali, caratterizzati da un elevato spillover gap e da rendimenti privati attesi sufficienti a rendere probabile una successiva fase di commercializzazione; infatti, è probabile che tali progetti vengano intrapresi dal settore privato più tardi, o in misura inadeguata, rispetto a quanto sarebbe socialmente desiderabile. Inoltre, nel caso di progetti per i quali le ridotte prospettive commerciali siano riconducibili a problemi di appropriazione particolarmente accentuati (che determinano sia elevati spillover, sia bassi rendimenti privati), il loro finanziamento potrebbe determinare un elevato tasso di rendimento sociale della spesa pubblica, se la tecnologia oggetto dell’attività di ricerca e sviluppo avesse forti caratteristiche di generalità e se le altre caratteristiche del prodotto e dell’impresa fossero tali da ridurre l’incidenza delle barriere alla commercializzazione e da garantire una buona probabilità di realizzazione degli spillover potenziali.

3. Il vincolo della massa critica, che si ha in presenza di esternalità di network. In questo caso, l’intervento pubblico deve essere valutato in relazione all’esigenza di risolvere un problema di coordinamento e garantire il raggiungimento della massa critica, dalla quale dipende non solo il tasso di rendimento privato, ma anche il tasso di rendimento sociale dei singoli progetti di ricerca.

Nel realizzare interventi pubblici orientati all’attivazione del processo di innovazione tecnologica, con specifico riferimento agli investimenti privati in ricerca e sviluppo con un alto tasso di rendimento sociale, occorre inoltre tener presente che la probabilità di commercializzazione dei risultati della ricerca (dalla quale dipende la diffusione dei benefici dell’innovazione e quindi l’effetto spillover) è maggiore nei casi in cui la realizzazione del progetto di ricerca e sviluppo preveda solo una copertura parziale dei costi e sia affidata a organizzazioni con scopo di lucro.[pag. 90]